多地争相打造低空之城
但“最怕看到各地追着风口一哄而上
很快又一哄而散”
致力于推广阿胶和玫瑰产业的平阴县，开创了国内“卖天”先河。济南公共资源交易中心官网显示，平阴县发展改革局招标出让该县低空经济30年特许经营权，中标价格9.24亿元，这甚至被外界称为“低空财政”。
一时引发质疑不断，地方是否有权“卖天”？对于刚刚起步的低空经济产业，地方以特许经营的方式进行布局，究竟是利是弊？
“不是卖天，是出让特许经营权。”平阴县政府宣传人员告诉《中国新闻周刊》。一位平阴县政府人员还表示，来电不只有问询，还有要来学习的。通过出让特许经营权发展战略性新兴产业，平阴县也没想过自己会成为“全国首例”，或许也不会是最后一个。
今年多地将“低空经济”写入发展规划，争相打造“低空之城”，去年还无人问津的低空经济公司突然被各地招商部门奉为座上宾。
“最怕看到各地追着风口一哄而上，很快又一哄而散。”作为清华大学车辆与运载学院教授、飞行汽车动力研究中心主任，张扬军长期专注于低空经济领域，从六七年前便开始科普宣讲。在他看来，行业萌芽期需要关注，现在发展过热，反而需要冷静。
县城的布局
作为全国首个低空经济特许经营权出让地，平阴不能仅以县城简单视之。
平阴隶属于山东省会济南市，拥有两座B类通用机场，吸引了一批低空企业。
其中，平阴榆山机场距离县财政局仅1.4公里，正被打造为济南低空产业示范基地。主要运营方为时代低空（山东）通用航空有限公司，该公司由济钢集团控股，平阴县财政局通过平阴交通物流发展有限公司间接持股20％。据媒体报道，平阴县委宣传部称，因县财政力量有限，榆山机场此前并未被充分利用，因此在去年引入了济钢集团战略合作。
孝直通用机场位于平阴县南部，系军民合用机场，目前已有山东琦泉通用航空有限公司、深圳中航智飞科技有限公司和辽宁辽河通航公司等3家企业入驻，分别开展了航空摄影业务、无人机组装试飞、农林飞防等业务。2023年，琦泉通航还与多家物流企业进行了航空物流场景探讨与测试，探索使用无人机取代传统人工投递的“低空+”的场景应用。
从另一个角度看，以平阴的两座机场为载体发展低空经济，也是济南竞逐“天空之城”的重要一环。
今年10月，济南印发《济南市低空经济高质量发展实施方案》，称济南将形成若干特色多元、跨界融合的应用场景，打造全国低空经济发展先行区、集聚区和示范区。
其中提到，发挥国资平台引领作用。推动组建低空经济发展公司，负责低空飞行服务站建设及低空运营、空中管控等。鼓励企业依托自身资源开展低空制造、基础设施建设等。
《济南市低空经济高质量发展实施方案》还明确，到2027年，济南要引育低空产业链相关企业200家以上，产业规模达到200亿元。显然，平阴的“卖天”，也是为服务济南的低空经济战略。
平阴县发展改革局局长宋勇曾公开回应，今后平阴县将与国内优秀的低空经济企业积极洽谈、对接。按照《山东省低空经济高质量发展三年行动方案（2025—2027年）》，到2027年，要基本形成以济南、青岛为两核引领的多点支撑的低空经济发展新格局，低空经济规模将达到1000亿元。
“特许经营权”争议
就在《济南市低空经济高质量发展实施方案》印发11天后，拥有济南其中两座通用机场的平阴县就发布了该县低空经济特许经营权出让项目公开招标公告。
招标人为平阴县发展改革局，出让平阴县低空经济30年特许经营权，特许经营者在特许经营期内负责低空经济的运营和维护，提供飞行执照驾培等服务。
上述招标公告发布同一天，平阴县财政局成立了山东金宇通用航空有限公司（下文简称“金宇通航”），注册资本2亿元，所在地与平阴县财政局全资控股的另外2家物流公司及2家交通建设开发公司的地址相同。不同的是，除城市配送运输服务外，金宇通航的经营范围还包括民用机场运营，飞行训练，商业非运输、私用大型航空器运营人、航空器代管人运营业务，以及旅游、航空器维修等业务。
11月26日，招标结果公示，中标方正是这家成立不足1个月的金宇通航，中标金额9.24亿元。一家刚成立二十多天的当地国企是否具备中标资质，而当地政府又能否对“低空经济”进行特许经营，成了关注的焦点。
该县发展改革局对外澄清，此次平阴县公开招标内容，主要是基于平阴县两座机场及配套设施，在特许经营期内负责低空经济项目的运营和维护，并不涉及低空空域等国家公共资源类的服务。
国家发展改革委投资研究所研究员吴亚平对《中国新闻周刊》介绍，特许经营主要分为商业和政府两类，而政府特许经营主要适用于基础设施和公用事业。“机场属于基础设施，可实施特许经营。”
但吴亚平也表示，根据政府和社会资本合作（PPP）新机制，基础设施和公用事业特许经营属于狭义PPP，这种合作方式不产生新的权益类标的资产，也就不存在基于“特许经营权”的拍卖或作价出让。而如果出让或出租政府拥有的自然资源、资产及其权益，如机场实物资产所有权或机场运营企业股权及其收益权，这些又不属于PPP新机制管辖范畴，故而不能称之为特许经营。
“更关键的问题是特许经营者是否提供公共产品或者公共服务，而非竞争性产品。”吴亚平分析，目前公开信息尚不充足，难以判断该项目是否符合特许经营。
今年10月，国家发展改革委在第七批《违背市场准入负面清单典型案例及处理情况》中通报了一起“特许经营”相关案例。云南省楚雄州禄丰市、楚雄高新区先后于 2021 年 1 月和 2023 年 6 月将新能源汽车充电桩授予相关国有企业经营管理，楚雄州主动核查整改下辖县（市），认为相关行为违规设置特许经营权准入壁垒，妨碍了其他经营主体平等准入。
在新兴产业发展初期，是否该引入特许经营模式？平阴县发展改革局认为：“这是在发展低空经济中的一种探索方式，可以吸引更多的低空经济相关企业入驻平阴县，形成低空经济的产业链条。”但也有从业者表示，这样未必有益于市场充分竞争和发展。
据平阴县发展改革局透露，孝直通用机场正在规划开通平阴至北京、平阴至青岛两条短途低空航线。关于这两条计划新开航线的经营服务内容，孝直通用机场负责人王广辉表示：“不方便回复，去问县里。” 截至发稿，平阴县并未回应相关问题。
榆山机场明显被寄予厚望。按照《济南市低空经济高质量发展实施方案》，将加快榆山机场改扩建工程，并以平阴榆山机场为载体，积极争创全国第三批民用无人驾驶航空试验基地（试验区），争取试点示范。
中央财经大学教授温来成认为，按照相关管理办法，基础设施领域的特许经营并非“唯价高者得”，更要考察特许经营者的资质，如公司在同类项目的经营经验、投融资能力。“中标企业金宇通航成立时间不长，从常识角度推断，其资质存疑。”
一位长期关注城市财政与公共管理的受访者告诉《中国新闻周刊》，低空经济作为新业态仍面临许多不确定性，中标特许经营的年轻企业能否在未来30年内实现9亿多元盈利还是未知。如依靠当地政府部门对中标企业注资，则存在“左手倒右手”的问题，更常见的做法是借特许经营权去融资。但以中标企业资质，如若经营不善而最终破产，可能造成国有资产流失，甚至新的隐性债务。
平阴县发展改革局局长宋勇此前在媒体上表示，平阴县还计划设立县级低空经济产业发展基金，发挥产业基金的杠杆作用，撬动更多资金、资源和力量参与发展地方低空经济产业，引导社会资本和专业机构投资低空产业项目。
争夺“头部”企业
刚刚在珠海航展上与12家合作方签下2008台 “陆地航母”订单的广州汇天航空航天科技有限公司（下文称“小鹏汇天”），意外发现自己的公司总部成了“5A景区”。
小鹏汇天工作人员告诉《中国新闻周刊》，最近半年多，每天都有来参观考察的团队，几乎每周都有接待地方政府来访。
自今年全国两会“低空经济”被首次写入政府工作报告，并纳入新质生产力范畴后，全国大多数省份都将低空经济写入产业规划。深圳、上海、广州、北京、合肥、成都等已经形成产业优势的城市纷纷提出“天空之城”的概念，香港特区政府也成立了“发展低空经济工作组”。
风口之下，头部企业成了稀缺资源。低空经济的概念并不算新，但行业还处于早期发展阶段。“刚刚形成eVTOL低空飞行器等主流赛道，其商业模式在短期内还无法形成闭环。”张扬军介绍。在实现商业化运营前，任何一款eVTOL（电动垂直起降飞行器）都需要拿到型号合格证（TC）、生产许可证（PC）和单机适航证（AC），其中TC的获取难度最大、投入时间和经费最多。
目前国内获得TC的eVTOL机型共两款，分别是峰飞航空的V2000CG凯瑞鸥，用于载物，以及亿航智能的EH216-S，可用于载人。多家头部企业的eVTOL正在申请，如小鹏汇天“陆地航母”飞行汽车 （代号：X3-F）的型号合格证申请已经获得民航局受理。业内人士指出，多家厂商预计在2026年拿到TC证，届时试点运营将陆续开启。
多地政府正是看到这一机遇，开始抢人、抢项目、抢滩入局。
首先是资金扶持。亿航智能去年10月拿到TC证后不到一周，立即宣布了与合肥市政府达成合作，华东总部落户合肥，华东地区的生产、销售、运营，都将以合肥为中心。据悉，合肥市政府计划提供总价值为1亿美元的各项支持，包括协调或促进不少于100架EH216系列无人驾驶航空器的采购订单，以及资金支持。
为留住优质项目，不少地方以投资的方式与企业形成深度捆绑，产业基金则成为地方引导社会资本投入的重要一环。作为行业内成立时间最短、发展最快的头部企业之一，上海沃兰特航空技术有限责任公司今年仅用6个月就拿到了5轮亿元级融资，其中，3月初拿到的1亿元A轮融资由自贡创发等机构领投，6月的A++轮融资中，亦有南山战新投的跟投身影。自贡和深圳的国资基金，都在积极布局。
在自贡市投资促进局的表述中，沃兰特航空项目是该市产业引导基金携手鼎晖百孚公司投资的第一个标志性项目。为培育发展新质生产力，自贡于2023年9月设立了50亿元的产业引导基金，引导全市产业向技术领先和创新型转型。去年11月前后，经明势资本牵线，自贡仅用了40天便和沃兰特敲定投资。
投资背后，是明显的招商意图。根据自贡市人民政府已与沃兰特航空签署的合作协议，布局沃兰特eVTOL智能制造基地项目，投资20亿元，分两期建设，建成达产后可实现年产300架电动垂直起降航空器，年产值达75亿元。
据不完全统计，截至目前，全国已有20个省市成立低空经济产业基金，总规模超千亿元。具体到各地产业基金体量，从几亿元到几百亿元不等，其中不少以基金集群的形式设立。所在地既包括大湾区、长三角等沿海低空经济发达区域，也包括新疆石河子市、贵州贵阳市等中西部地区。
“场景建设和资本投入同样重要。”峰飞航空科技高级副总裁谢嘉告诉《中国新闻周刊》，企业在不同发展阶段能否找到相匹配的场景，也是落地地方时优先考虑的因素，场景越丰富、越成熟，企业发展速度越快。
在他看来，低空文旅是现阶段最切实可行的应用场景，下一阶段的物流货运、医疗急救、应急消防，以及远期的载人出行等场景，都离不开政府的统筹规划。
同样依托本地通用机场资源，自贡市另辟蹊径，从研发测试环节切入。自贡航空产业园获批了四川省面积最大、高度最高的“川协5号”试点空域和大型无人机试飞空域，建成凤鸣通用机场和蓝田机场。通过打造“试飞”招牌，吸引头部低空经济企业驻场测试，进而带动主机厂、零部件厂商到来，形成产业集群。
截至目前，在自贡航空产业园内已经落地航空工业成飞、中航无人机、腾盾科创、中电科特飞、中国民航飞行学院、沃兰特等重点企业院校50余户。
“各地抢滩布局能否形成先发优势，关键在地方主管部门对低空经济作为战略性新兴产业的理解，与当地优势产业、资源跨界融合，而不是一味抄作业。”张扬军说。
低空需要“耐心”
去年底，小鹏汇天合伙人、副总裁仇明全已经开始与一些先行布局低空经济的地方政府进行对接，明显感受到与上一轮新能源汽车行业发展的不同。
加入小鹏汇天前，仇明全曾在头部车企从业14年。对比新能源造车历程，仇明全认为最大的不同有两个：一是不少地方布局超前，先于相关政策文件出台引育重点企业，二是对这轮新兴产业的投资中，一些地方和头部企业更注重“因地制宜”。
在仇明全印象中，今年两会结束后，地方政府到访量骤增，仅经过两三个月，地方考察团的招商思路普遍发生转变。“不再笼统谈招商引资，而是结合地方经济特色，因地制宜发展低空经济。”仇明全举例，空域条件好的地方提出发展“试飞测试”，传统制造业强市希望引入生产、研发中心，地广人稀的中西部省市则侧重与文旅、物流结合，共建低空生态。
“一些地方政府的合作陆续在谈，听到我们最早落地广西河池还挺意外的。”仇明全说。河池市位于广西壮族自治区西北部，山多地少，旅游产业发达，全市创建了A级旅游景区70余个。河池建有目前广西境内海拔最高的机场，对eVTOL企业来说，是难得的可进行冬标测试与高原测试的场地。
11月中旬，小鹏汇天又与海南省发展改革委签署战略合作框架协议。海南独特的气候环境和适航条件，也是吸引低空经济企业的重要因素之一。作为全国最早开展低空空域管理改革的地区之一，海南通过分级分类管控空域划设规则以及试验机场空域立体化划设处理，发布的适飞空域占全岛面积的83％，与飞行热力区重合度高达80％以上，从而更好地满足产业和社会的需求。
“短期内不会到全国各地开设区域中心或工厂。”仇明全告诉《中国新闻周刊》，小鹏汇天内部很早明确共识，不会为了拿到地方支持而做出超越自身能力的承诺，也不会提出远超现阶段发展的需求，“不接受合作方画饼，也绝对不给合作方画饼。”
谢嘉也有类似感受，下半年来自各地的考察调研团队很多，但到决策时都比较谨慎。“不是所有地方都盯着整机制造，不具备产业人才基础的地方也不是一味砸钱，都在挖掘自身比较优势。”
据媒体报道，今年珠海航展上，一家明星eVTOL企业面对地方政府的入驻邀约，直接开出条件：先支付4亿元买下200架飞机，不接受分期付款。原本计划“以投代招”的地方招商局人士考虑到投入不菲，而当地并没有找到合适的场景，购买飞机后很可能闲置，便不再继续谈判。
各地抢占低空经济风口，也不乏盲目的投资者。《通信世界》今年7月的一篇文章曾披露，西部一个刚刚摘去贫困县“帽子”的地方政府，希望当地的一家运营商力劝所属集团公司能够支持当地发展低空经济。
一家低空经济领域头部企业高管告诉《中国新闻周刊》，地方希望在新产业中占据先机的初衷不难理解，尤其是产业、人才、经济实力雄厚的东部沿海城市，正是因为基础优势明显，想要的比中西部城市更多。“传统产业优势不那么突出的地方，在这轮风口中也很积极，因为有可以马上落地的场景。”
“低空经济就是下一个新能源汽车行业。”前述低空经济领域头部企业高管反复提到。就像常州、合肥等地把握住新能源产业发展机遇，从而在城市竞争中脱颖而出，一些地方也希望借助低空经济的产业变迁实现城市跨越发展，至少不被落下。
但眼下，低空经济作为全新业态才刚刚起步，距离“挥手就能打到空中出租车”的未来还有很长时间，可能是十年，也可能是二十年。低空经济不仅需要耐心资本，更需要耐心的地方政府。
作者：李明子（limingzi@chinanews.com.cn）
